Le cooperative sociali di inserimento lavorativo sono uno dei principali strumenti di politica attiva del lavoro a favore delle fasce pi\u00f9 deboli e un importante mezzo di contrasto alla povert\u00e0. Sono pi\u00f9 di 30.000 i lavoratori svantaggiati che lavorano, regolarmente remunerati, in queste organizzazioni. Nel complesso, il loro fatturato deriva per met\u00e0 circa da fonti private, cio\u00e8 dalla vendita dei beni e servizi prodotti ad altre imprese o a consumatori, e per met\u00e0 da contratti con pubbliche amministrazioni. Questi ultimi rappresentano quindi una modalit\u00e0 importante di sostegno all\u2019attivit\u00e0 di queste imprese, ma la contempo la loro attivazione deve avvenire nel rispetto della normativa sulla concorrenza.<\/p>\n
Non meraviglia quindi che, dall\u2019approvazione della legge istitutiva della cooperativa sociale siano stati numerosi gli interventi normativi volti a definire le procedure di affidamento. L\u2019ultimo in ordine di tempo, riguardante le modalit\u00e0 di selezione dei contraenti anche in caso di importi sotto soglia, \u00e8 contenuto nella legge di stabilit\u00e0 2015. Esso \u00e8 commentato nelle pagine che seguono, anche alla luce delle nuove direttive europee in materia di contratti pubblici, approvate nel gennaio del 2014 ma ancora in attesa di essere recepite dal nostro Paese.<\/p>\n
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<\/p>\n
Introduzione<\/h2>\n
L\u2019art. 1, co. 610, della L. n. 190\/2014 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilit\u00e0 2015) ha aggiunto al comma 1 dell’articolo 5 della L. n. 381\/1991, il seguente periodo finale: \u00able convenzioni di cui al presente comma sono stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza\u00bb. Il primo aspetto che occorre approfondire riguarda la relazione tra l\u2019art. 5, co. 1, della L. n. 381\/1991 e il quadro normativo generale applicabile ai contratti pubblici non solo nella fase di conclusione del contratto o della convezione, ma prima ancora nello svolgimento delle procedure pubblicistiche per la scelta del contraente privato da parte delle stazioni appaltanti. L\u2019art. 1, co. 610, della Legge di stabilit\u00e0 2015 declina un particolare atteggiarsi del bilanciamento tra il perseguimento dell\u2019interesse generale all\u2019inclusione sociale – espresso dalla funzione che l\u2019ordinamento nazionale assegna alle cooperative sociali di tipo b) – e i principi di concorrenza, trasparenza, non discriminazione ed efficienza che si impongono alle amministrazioni pubbliche nel momento in cui impegnano le risorse della collettivit\u00e0 o, comunque, assicurano un vantaggio ad un operatore economico rispetto ai suoi potenziali concorrenti presenti nel mercato. Tre sono gli aspetti innovativi che, una volta trasposti nell\u2019ordinamento nazionale, potranno contribuire a valorizzare, anche negli affidamenti sopra-soglia, le cooperative sociali di tipo b) e, pi\u00f9 in generale, le imprese sociali dirette al reinserimento lavorativo (art. 2, co. 2, del D.lgs. 155\/2006). <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le cooperative sociali di inserimento lavorativo sono uno dei principali strumenti di politica attiva del lavoro a favore delle fasce pi\u00f9 deboli e un importante mezzo di contrasto alla povert\u00e0. Sono pi\u00f9 di 30.000 i lavoratori svantaggiati che lavorano, regolarmente remunerati, in queste organizzazioni. Nel complesso, il loro fatturato deriva per met\u00e0 circa da fonti private, cio\u00e8 dalla vendita dei beni e servizi prodotti ad altre imprese o a consumatori, e per met\u00e0 da contratti con pubbliche amministrazioni.<\/p>\n","protected":false},"author":32,"featured_media":1434,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"episode_type":"","audio_file":"","cover_image":"","cover_image_id":"","duration":"","filesize":"","date_recorded":"","explicit":"","block":"","itunes_episode_number":"","itunes_title":"","itunes_season_number":"","itunes_episode_type":"","filesize_raw":"","footnotes":""},"categories":[16],"tags":[65,111,125,244],"class_list":["post-1433","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-approfondimenti","tag-welfare","tag-imprese-sociali","tag-lavoro","tag-factscomments"],"acf":[],"yoast_head":"\n
\nL\u2019entrata in vigore della nuova disposizione \u00e8 avvenuta il 1\u00b0 gennaio 2015 (http:\/\/www.gazzettaufficiale.it\/eli\/id\/2014\/12\/29\/14G00203\/sg<\/a>).
\nCome \u00e8 noto, l\u2019art. 5 co. 1 della L. n. 381\/1991 prevede la possibilit\u00e0 per gli enti pubblici (anche economici) e per le societ\u00e0 di capitali a partecipazione pubblica di stipulare convenzioni con le c.d. cooperative sociali di tipo b) le quali si propongono, come finalit\u00e0 statutaria, l\u2019inserimento lavorativo di persone svantaggiate attraverso lo svolgimento di attivit\u00e0 agricole, industriali, commerciali o di servizi diversi dalla gestione di servizi socio-sanitari ed educativi che caratterizza, invece, le cd. cooperative sociali di tipo a) (http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1991;381<\/a>)
\nL\u2019intervento contenuto nella Legge di stabilit\u00e0 2015 \u00e8 di particolare interesse sotto almeno due profili: i) per un verso, esso rappresenta una presa di posizione da parte del legislatore statale rispetto al dibattito nazionale che ha avuto ad oggetto il rapporto tra il sistema di convenzionamento previsto dalla L. n. 381\/1991 e le disposizioni generali in materia di contratti pubblici di cui al D.lgs. n. 163\/2006 (Codice dei contratti pubblici) (http:\/\/www.normattiva.it\/uri-res\/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2006-04-12;163<\/a>); ii) per altro verso, l\u2019entrata in vigore della disposizione consente (e forse anche impone) di valutarne la portata in relazione alle misure promozionali per l\u2019imprenditorialit\u00e0 sociale contenute nelle nuove Direttive in materia di contratti pubblici di appalto e concessione, approvate dall\u2019Unione europea nel febbraio del 2014 e per le quali \u00e8 attualmente in corso il procedimento di recepimento nell\u2019ordinamento interno (Direttiva 2014\/23\/UE, Direttiva 2014\/24\/UE, Direttiva 2014\/25\/UE).<\/p>\n2. Il rapporto tra gli affidamenti di cui all\u2019art. 5, co. 1, della L. n. 381\/1991 e le disposizioni generali in materia di contratti pubblici: il senso dell\u2019art. 1 co. 610 della Legge di stabilit\u00e0 2015<\/h3>\n
\nLa questione non \u00e8 mai stata sottovalutata poich\u00e9 l\u2019art. 5 co. 1 finisce per legittimare una \u201criserva\u201d negli affidamenti a favore di una particolare forma di impresa privata, quella cooperativa, in potenziale contrasto con quanto affermato dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale (cos\u00ec CdS, sez. V, n. 4901\/2008).
\nLa L. n. 381\/1991 risolve apparentemente il problema mediante l\u2019istituto della deroga per cui l\u2019art. 5 co. 1 va considerato quale norma speciale rispetto alla disciplina generale in materia di contratti pubblici.
\nIl meccanismo opera in virt\u00f9 di due condizioni espresse: i) gli affidamenti da parte delle stazioni appaltanti devono riguardare la fornitura di beni e servizi per un importo inferiore (al netto dell\u2019IVA) a quelli previsti per l\u2019applicazione delle regole di derivazione comunitaria (la c.d. soglia comunitaria ex art. 28 del Codice dei contratti pubblici) e ii) l\u2019ente pubblico (o la societ\u00e0 partecipata) aggiudicatore deve giustificarne la conclusione della convenzione con la cooperativa tipo b) sulla base dell\u2019esigenza di creare opportunit\u00e0 di lavoro per le persone svantaggiate.
\nQuanto si pu\u00f2 ricavare da una interpretazione letterale dell\u2019art. 5 co. 1 – al netto della modifica da ultimo intervenuta – determina, dunque, una limitazione dell\u2019ambito di applicazione della norma applicabile ai soli affidamenti sotto-soglia e un obbligo in capo alla stazione appaltante di rendere noti gli obiettivi di \u201cinclusione sociale\u201d perseguiti in concreto.
\nA queste condizioni, la giurisprudenza ha aggiunto un ulteriore limite rinvenibile nella stessa formulazione dell\u2019articolo, ovvero la necessit\u00e0 che la convenzione si riferisca a servizi ed esigenze strumentali della pubblica amministrazione, con esclusione, per esempio, dei servizi pubblici locali erogati in favore dell\u2019utenza (cos\u00ec CdS, sez. V, n. 2829\/2010).
\nSul piano dei principi, il criterio di ragionevolezza che giustifica la deroga a favore delle cooperative sociali di tipo b) trova il suo fondamento non solo nell\u2019art. 45 Cost., ma anche nell\u2019art. 2, co. 2, del Codice dei contratti pubblici secondo cui le esigenze sociali perseguite dalle stazioni appaltanti possono consentire, ove previsto dal legislatore, un\u2019attenuazione di valori altrimenti superiori, quale quello di economicit\u00e0.
\nDel resto, una disposizione molto simile a quella contenuta nella L. n. 381\/1991 si rinviene nell\u2019art. 52 del Codice dei contratti pubblici che attua l\u2019art. 19 della Direttiva 2004\/18\/Ce e che disciplina l\u2019ipotesi di appalti riservati a laboratori protetti in cui la maggioranza dei lavoratori impiegati sia affetta da disabilit\u00e0.
\nUna volta argomentata la compatibilit\u00e0 costituzionale e comunitaria della disposizione di cui alla L. n. 381\/1991, si \u00e8 posto un ulteriore profilo di complessit\u00e0 relativo ai possibili vincoli imposti all\u2019ente aggiudicatore nella scelta della particolare cooperativa sociale tipo b) con cui negoziare e, quindi, convenzionarsi.
\nDa un punto di vista astratto, il problema posto determina un percorso argomentativo tutt\u2019altro che agevole: apparentemente, infatti, la formulazione dell\u2019art. 5, co. 1, della L. n. 381\/1991 non escluderebbe l\u2019affidamento diretto e senza gara, trattandosi di importi sotto-soglia.
\nTale prospettiva incontra, tuttavia, un ostacolo nell\u2019art. 27, co. 1, del Codice dei contratti pubblici; quest\u2019ultimo dispone, infatti, che gli affidamenti dei contratti pubblici, esclusi, in tutto o in parte, dall\u2019ambito di applicazione oggettiva del Codice deve, comunque, avvenire \u00abnel rispetto dei principi di economicit\u00e0, efficacia, imparzialit\u00e0, parit\u00e0 di trattamento, trasparenza, proporzionalit\u00e0\u00bb.
\nDi qui, la necessit\u00e0 di subordinare l’affidamento del contratto al confronto concorrenziale e ad un invito rivolto ad almeno cinque concorrenti, ove compatibile con l’oggetto del contratto.
\nIl criterio di compatibilit\u00e0 con cui si chiude il co. 1 dell\u2019art. 27 del Codice dei contratti pubblici potrebbe, infine, giustificare il ricorso alla dinamica concorrenziale solo dove quest\u2019ultima sussista effettivamente nel mercato di riferimento; a tal fine si potrebbe ipotizzare un\u2019analogia con l\u2019istituto del cottimo fiduciario. In merito, l\u2019art. 125 del Codice dei contratti pubblici prevede che, per l\u2019affidamento in economia di particolari lavori e servizi che sono di importo inferiore alla soglia comunitaria, ma superiore ad un valore espressamente previsto, si proceda con l\u2019individuazione e il coinvolgimento di almeno cinque operatori economici sulla base di indagini di mercato e nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e parit\u00e0 di trattamento.
\nSu tale tematica ha finito per esprimersi tanto la giurisprudenza amministrativa, quanto l\u2019Autorit\u00e0 per la Vigilanza sui Contratto Pubblici (AVCP, ora accorpata e fusa con l\u2019Autorit\u00e0 Nazionale Anticorruzione) la quale nel 2012 ha pubblicato la Determinazione n. 3\/2012, avente ad oggetto le \u00ablinee guida per gli affidamenti a cooperative sociali ai sensi dell\u2019art. 5, comma 1, della legge n. 381\/1991\u00bb (http:\/\/www.anticorruzione.it\/portal\/public\/classic\/AttivitaAutorita\/AttiDellAutorita\/_Atto?ca=5145<\/a>).
\nL\u2019AVCP, in sintonia con quanto affermato del giudice amministrativo (TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, n. 11093\/2008), accoglie una posizione pro \u2013 concorrenziale tale per cui \u00abnon pu\u00f2 ammettersi che l\u2019utilizzo dello strumento della convenzione possa consentire una completa deroga al generale obbligo di confronto concorrenziale: infatti, in caso di utilizzo di risorse pubbliche per l\u2019individuazione di un soggetto privato a cui affidare lo svolgimento dei servizi per la pubblica amministrazione, occorre, comunque, il ricorso ad un confronto nel rispetto dei principi generali della trasparenza e della par condicio\u00bb.
\nIn questo senso, appare chiaro che la disposizione introdotta dalla Legge di stabilit\u00e0 2015 conclude il percorso avviato dall\u2019AVCP, introducendo l\u2019obbligo di avviare procedure di selezione per la scelta della cooperativa sociale di tipo b) con cui concludere la convenzione tali da garantire il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione tra operatori economici e di efficienza nel rapporto tra risorse impiegate e finalit\u00e0 pubbliche perseguite.
\nRimane da chiarire quali procedure assicurino in concreto il rispetto delle condizioni fissate dal legislatore. In assenza di previsioni specifiche, pare potersi sostenere che le stazioni appaltanti mantengono un certo margine di discrezionalit\u00e0 nella scelta dei procedimenti attraverso cui coinvolgere gli operatori economici e procedere ad un confronto concorrenziale tra loro; in questo senso non ci si discosta dalle prassi poste in essere dalle amministrazioni gi\u00e0 a seguito della Determinazione AVCP n. 3\/2012 (i.e. procedure competitive con negoziazione a seguito di invito, avvisi esplorativi con richiesta di manifestazioni di interesse, ricerche di mercato etc.).<\/p>\n3. L\u2019intervento della Legge di stabilit\u00e0 2015 rispetto al recepimento delle nuove Direttive europee in materia di contratti pubblici<\/h2>\n
\nIn sintesi, come visto, esso configura un regime di convenzioni riservate ad una particolare forma di impresa a seguito di procedure selettive rispetto alle quali \u00e8 consentito alle stazioni appaltanti un significativo margine di discrezionalit\u00e0, trattandosi, peraltro, pur sempre di affidamenti sotto-soglia.
\nLetta in questo modo, la disposizione introdotta dal legislatore nazionale consente di estendere i confini dell\u2019indagine ad un ulteriore profilo di interesse dato dal pendente recepimento delle nuove Direttive europee in materia di contratti pubblici di appalto e concessione approvate dall\u2019Unione europea nel febbraio del 2014 (Direttiva 2014\/23\/UE, Direttiva 2014\/24\/UE, Direttiva 2014\/25\/UE).
\nAnch\u2019esse, infatti, ridefiniscono, sotto molteplici aspetti, il rapporto tra interessi sociali e istanze concorrenziali.
\nIn primo luogo, sia l\u2019art. 20 della Direttiva 2014\/24\/UE (per gli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture) che l\u2019art. 24 della Direttiva 2014\/23\/UE (per le concessione di servizi) introducono importanti novit\u00e0 con riferimento agli appalti riservati ai \u201claboratori protetti\u201d, istituto gi\u00e0 disciplinato dall\u2019art. 19 della Direttiva 2004\/18\/CE e attuato dall\u2019art. 52 del Codice dei contratti pubblici (http:\/\/eur-lex.europa.eu\/legal-content\/IT\/TXT\/PDF\/?uri=CELEX:32014L0024&from=IT<\/a>;\u00a0 http:\/\/eur-lex.europa.eu\/legal-content\/IT\/TXT\/PDF\/?uri=CELEX:32014L0023&from=IT<\/a>).<\/p>\n
\nSul piano dei destinatari della disposizione, accanto ai laboratori protetti, vengono indicati altri operatori economici il cui scopo principale sia l\u2019integrazione sociale e professionale delle persone con disabilit\u00e0 o svantaggiate. Al riguardo, il considerando n. 36 della Direttiva 2014\/24\/UE \u00e8 ancora pi\u00f9 esplicito nel ritenere che gli appalti riservati consentano ai laboratori protetti e alle altre imprese sociali di favorire una maggiore integrazione dei gruppi vulnerabili presenti nella societ\u00e0.
\nLa disposizione, inoltre, si riferisce a gruppi di persone svantaggiate pi\u00f9 ampi sia di quelli che normalmente sono ospitati nei laboratori protetti che di quelli cos\u00ec definiti dalla 381\/91, la cui integrazione (o reintegrazione) sociale e\/o professionale deve essere lo scopo principale dell\u2019impresa interessata. Accanto ai soggetti con disabilit\u00e0 cliniche, emergono altre situazioni di svantaggio legate alla condizione di disoccupazione o ad altre forme di esclusione sociale.
\nInfine, la percentuale minima di lavoratori disabili o altrimenti svantaggiati impiegati dalle imprese destinatarie della riserva passa dal 50% al 30% eliminando il disallineamento che si era creato, a livello nazionale, tra quanto previsto dall\u2019art. 4 co. 2 della L. n. 381\/1991 e l\u2019art. 52 del Codice dei contratti pubblici.
\nInoltre, la previsione della riserva tanto per i contratti di appalto (art. 20, Direttiva 2014\/24\/UE), quanto per quelli di concessioni (art. 24, Direttiva 2014\/23\/UE) potrebbe consentire un ampliamento delle prestazioni conferibili alle imprese sociali e alle cooperative sociali di tipo b), includendo anche servizi rivolti direttamente all\u2019utenza sopra o sotto \u2013 soglia.
\nIn secondo luogo, si aprono prospettive di grande interesse per le cooperative sociali di tipo a) e, comunque, per le imprese sociali che prestano attivit\u00e0 di natura sociale, sanitaria, educativa e culturale.
\nPer la prima volta, infatti, la Direttiva 2014\/24\/UE introduce all\u2019art. 77 la possibilit\u00e0 di riservare determinati appalti di servizi nel settore sanitario, sociale e culturale relativi a prestazioni che vanno dall\u2019istruzione (prescolastica, superiore, universitaria, a distanza), all\u2019assistenza sanitaria e sociale, ai servizi bibliotecari e archivistici, sino allo sport.
\nLa disposizione specifica che i destinatari della riserva debbano essere organizzazioni che i) perseguono una missione di servizio pubblico legata alle attivit\u00e0 da erogare, ii) reinvestono i profitti in vista del conseguimento dell\u2019obiettivo dell\u2019organizzazione (o li distribuiscono sulla base di condizioni partecipative), iii) presentano una struttura di gestione o di propriet\u00e0 fondata su principi partecipativi, forme di azionariato dei dipendenti o meccanismi che consentano la partecipazione attiva di dipendenti, utenti o soggetti interessati.
\nAppare evidente che si tratti di condizioni che corrispondono, almeno in larga misura, a quelli previsti dal diritto italiano per qualificare un\u2019organizzazione imprenditoriale come impresa sociale o con scopo mutualistico.
\nPer evitare i dubbi interpretativi che hanno contraddistinto in passato gli strumenti di convenzionamento e le procedure selettive riservate, l\u2019intervento di cui alla Legge di stabilit\u00e0 2015 dovr\u00e0, dunque, rappresentare, pi\u00f9 che l\u2019approdo delle precedenti opzioni ermeneutiche, il primo tassello per la costruzione di un sistema normativo coerente e coordinato, che assicuri alle stazioni appaltanti una pluralit\u00e0 di strumenti giuridici per il perseguimento di esigenze sociali e politiche inclusive. Ci\u00f2 anche e soprattutto attraverso il coinvolgimento delle forme imprenditoriali sociali oggi attive sul mercato delle commesse pubbliche.<\/p>\n